Remplacer l’obligation légale des employeurs par un système de subventions publiques à travers des déductions fiscales devrait permettre d’ “en finir avec les réformes inabouties de la formation” selon l’Institut Montaigne, prédisant ainsi l’échec de la dernière, à peine sortie des cartons… Les URSSAF collecteraient une nouvelle cotisation et les OPCA, mis en concurrence, trouveraient leur place dans un rôle de conseil.
Cinq ans après leur rapport sur la formation, critiqué par nombre d’acteurs de la formation professionnelle pour ses approximations et jugements à l’emporte-pièce (1), Pierre Cahuc (professeur à Polytechnique et directeur du laboratoire de macroéconomie du Crest) et André Zylberberg (directeur de recherche au CNRS, membre de l’École d’économie de Paris) récidivent. Souhaitant cette fois-ci “en finir avec les réformes inabouties”, ils exhument l’essentiel de leurs propositions de 2006 dans une étude coécrite pour l’Institut Montaigne, avec Marc Ferracci, maître de conférences à l’université Paris-Est – Marne-la-Vallée (2), membre du Crest, et publiée ce lundi 3 octobre.
Une cotisation sociale pour la formation
Mesure phare du rapport, déjà décrite en 2006 : remplacer l’obligation légale de dépenses par un système où les entreprises et les particuliers seraient subventionnés lorsqu’ils décideraient de s’engager dans des formations dûment labellisées par des organismes indépendants. Ces subventions pourraient prendre la forme de déductions fiscales, à l’instar de ce qui se pratique dans d’autres États européens.
Collectée par les URSSAF. Pour compenser le coût pour les finances publiques d’un tel dispositif, le trio de chercheurs propose de créer une “cotisation sociale spécifiquement dédiée à la formation”, inférieure à l’actuelle obligation légale de 1,6 % de la masse salariale brute pour les employeurs de plus de 20 salariés et collectée par les URSSAF. Ce nouveau mécanisme financier pourrait permettre “d’accroître le montant global de la dépense de formation des entreprises, tout en améliorant le rendement moyen des formations”. La nouvelle cotisation permettrait d’autre part de financer pour les demandeurs d’emploi un dispositif de chèques formation.
Les OPCA mis en concurrence
Que deviendraient les OPCA ? Les 30 premières pages de l’étude (sur un total de 40) visent clairement à décrédibiliser les OPCA et les partenaires sociaux, à la fois créateurs de normes sur la formation depuis 1970 et gestionnaires de ces organismes (en résumé, les OPCA ont pour mission principale, selon les auteurs, de financer le paritarisme). Ce constat laisse entrevoir une seule issue déjà suggérée en 2006 : la disparition pure et simple des OPCA. Cette fois-ci, cependant, les chercheurs estiment qu’ “ils peuvent conserver une place”. La mutualisation des fonds qu’ils réalisent “serait toujours possible, mais se ferait de façon optionnelle”.
Organismes de conseil et d’ingénierie. Les entreprises “adhérentes à un accord” de branche pourraient verser une contribution à “un fonds commun de formation”. Ceci permettrait des achats groupés de formations, selon les auteurs, et donc des “économies d’échelle”. Par ailleurs, les OPCA seraient “mis en concurrence sur la base des prestations de conseil et d’ingénierie qu’ils offrent aux entreprises”. Et puis, “le marché de la formation restera complexe et ils pourront aider les entreprises à identifier les besoins en formation et à construire les parcours de leurs salariés”.
Évaluer et certifier les formations. Le rapport préconise par ailleurs une certification des formations par des agences, publiques ou privées, qui accorderaient des “labels aux formations”. Pour garantir l’objectivité de la certification, ces agences devraient être “totalement indépendantes des prestataires ou des financeurs des activités à qui elles accordent les labels”.
Des omissions et approximations problématiques
Ces propositions permettraient-elles réellement d’en finir avec ce que l’Institut Montaigne nomme “les réformes inabouties” ? Rappelons qu’une réforme est cours de réalisation et d’évaluation… Sur la réforme 2009-2010, les auteurs du rapport jouent les Cassandre en en annonçant “l’échec prévisible” en raison de la méthode “consistant à donner aux partenaires sociaux la responsabilité de changer le système qui les fait vivre”. Rappelons que ce principe de loi négociée, qui a vu le jour dans le domaine de la formation professionnelle dès 1970-1971, a été consacré par la loi de modernisation du dialogue social du 31 janvier 2007 et constitue désormais le premier article du Code du travail (L.1).
Des analyses qui datent. Cette étude ne laisse pas de surprendre sur plusieurs points : aucune analyse de la dernière réforme ; des références datées ; un chapitre sur les frais de gestion des OPCA fixés en… 1996, alors que de nouveaux taux viennent d’être fixés par arrêté, et que les OPCA nouvellement agréés s’apprêtent à négocier avec l’État leur COM (convention d’objectifs et de moyens), dont il est nullement question ; aucun développement sur les branches professionnelles ; aucune allusion – sauf dans l’avant-propos – sur la nécessaire continuité entre formation initiale et formation continue, etc. Ce rapport alimentera sans doute les “marronniers” sur la formation professionnelle. Sa contribution au débat annoncé sur une nouvelle réforme du dispositif est plus aléatoire.
(1) “La formation professionnelle des adultes : un système à la dérive”, juillet 2006.
(2) “Formation professionnelle : pour en finir avec les réformes inabouties”, étude Institut Montaigne, octobre 2011.
Valérie Grasset-Morel
Octobre 2011
